聘請民主黨派、無黨派人士、政協委員擔任司法機關和政府部門特約監督員，是落實中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的一項措施，是履行民主監督的重要方式之一，是推進民主政治建設的有力手段。

早在1993年，全國統戰部長劉延東同志在監察部第二批特邀監察員聘請大會上的講話中說：“聘請民主黨派成員和無黨派人士擔任特邀監察員、檢察員、審計員和教育督導員，是貫徹中共中央《關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》，加強社會主義民主和法制建設的一項重要措施，也是民主黨派和無黨派人士發揮參政議政和民主監督作用的一條重要途徑”。[1]

特約監督作為改革開放中探索出來的民主監督新途徑，時間不長，只有二十來年，卻取得了重大發展，展現出勃勃生機，是我國民主監督在政治社會生活中的生動體現。

一、特約監督制度的形成與發展

1989年5月，國家監察部決定建立特約監察員制度，并于同年底從各民主黨派和全國工商聯聘請了21位黨外人士作為首批特約監察員，協助行政監察機關開展工作，由此開啟了民主黨派“特約人員”工作。

1989年12月30日，中共中央與各民主黨派中央進行了充分協商，制定和頒發了《中共中央關于堅持和完善共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》（中發[1989]14號文件）號文件，文件規定，民主黨派多形式、多渠道、多層次地參與政府及政府有關部門的工作，既包括選配民主黨派成員和無黨派人士擔任各級政府及司法機關的領導職務，也包括“聘請一批符合條件和有專門知識的民主黨派成員、無黨派人士擔任特約監察員、檢察員、審計員和教育督導員等”。 此后，監察部、最高人民檢察院、教育部等部門相繼聘請了一批民主黨派成員、無黨派人士擔任特約監察員、特約檢察員、特約教育督導員等。與此同時，各省、自治區、直轄市監察廳（局）、人民檢察院、教育廳（委、局）、審計廳（局）等單位，也聘請民主黨派成員和無黨派人士擔任“特約人員”。各地制定了相應的地方性規章和工作制度，對“特約人員”的條件、職責、權利、義務、聘請程序、聘期以及活動形式與內容等作出規定，使“特約人員”工作全面展開并走上規范化軌道。

2005年，中共中央在總結1989年“14號文件”實施十多年所取得成績的基礎上，制定和頒發了《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》（中發[2005]5號文件。文件指出民主黨派履行民主監督職能的主要方式包括“應邀擔任司法機關和政府部門的特約人員等”。文件對特約人員的規定更加規范。不僅要求各級中共黨委、政府以及司法機關從建設社會主義政治文明、堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的高度來認識、規劃、部署、開展特約人員工作，而且逐步拓寬政府部門和司法機關聘任特約人員的領域。2006年，中共中央頒發《中共中央關于加強人民政協工作的意見》（中發[2006]5號文件中指出，人民政協是我國愛國統一戰線組織，也是黨領導的多黨合作和政治協商的重要組織形式，人民政協的民主監督是“參加人民政協的各黨派團體和各族各界人士通過政協組織對國家機關及其工作人員的工作進行監督，也是中國共產黨在政協中與各民主黨派和無黨派人士之間進行的互相監督”，人民政協的監督形式有“政協委員應邀擔任司法機關和政府部門特約監督人員等”，履行民主監督職能。

從1989年國家監察部聘請第一批特約監察員到現在，經過20多年的探索與實踐，“特約人員”工作穩步健康發展，據2009年的有關資料顯示，目前，從國家部委到全國各級政府、司法機關，在其中擔任特約監督員的民主黨派和無黨派人士有1.7萬多名。僅特約監察員一項工作，全國30個省、自治區、自轄市及94%的地級市和87%以上的縣級監察部門都相繼聘請了特約監察員。

婁底市1999年才撤地建市，“特約監督”工作起步較晚，2000年才正式開始“特約人員”聘請工作，但是取得了可喜成績。到目前為此，我市參與特約監督人員推薦或派遣的單位有人大、政協、中共婁底市委統戰部；據不完全統計，3個單位現向全市近30個政府機關、司法機關及公共服務單位推薦、派遣特約監督員、行風監督員等200多人（次）；民主監督逐步走向規范。不少聘請單位比較重視特約監督工作，安排了專人負責，制定了工作計劃，提供了必要條件；2010年，中共婁底市委下發了婁發[2010]8號文件《中共婁底市委轉發<政協婁底市委員會關于統一委派政協委員擔任民主監督員的實施意見>的通知》后，我市特約監督工作全面展開并走上規范化軌道，一支政治素質好、參政議政能力強、有代表性和奉獻精神的特約監督人員隊伍已經建立，他們在各自崗位上努力工作，認真履行民主監督職能，在推動政府有關部門改變工作作風、提高工作效率、密切與人民群眾的聯系等方面發揮了重要作用，為社會主義經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設已經作出并將繼續做出積極貢獻。

二、特約監督是中國政黨制度優勢的具體體現

中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是中國特色的政黨制度，中國共產黨與各民主黨派實行互相監督，是中國特色政黨制度的一個重要內容，是多黨合作制度設計的初衷，是中國共產黨為跳出歷史“周期率”設計的民主執政新路。毛澤東同志在《論十大關系》中就指出：“為什么要讓民主黨派監督共產黨呢？是因為一個黨同一個人一樣，耳邊很需要聽到不同的聲音”。[2]

民主黨派成員、無黨派人士任特約監督員是民主監督的一種重要方式。這種監督方式進一步明確了監督主體，靈活的將民主監督付諸于實踐，是我國社會主義監督體系的一項創舉，是發揮民主黨派和無黨派人士參政議政、民主監督作用的一項有效措施，是擴大公民有序政治參與、推進社會主義民主政治制度自我完善和發展的一個重要方面。實踐證明，特約監督工作有利于建立和完善對黨和政府的有效監督機制，有利于發揮民主黨派、無黨派人士參政監督作用。這種方式，比黨外人士的政治安排具有更強的“參與性”，比政府實職安排具有更大的普遍性。1994年，中共中央政治局委員王兆國同志在中央統戰部特約人員工作座談會上的講話中說：“聘請民主黨派成員和無黨派人士擔任特約人員，是建立健全我國監督機制的一項舉措”，“特約人員履行民主監督職責的同時，又協助法律機關和行政監察機關開展一些法律和行政監督的工作，起到了比較特殊的作用。這就是把民主監督同我國監督機制中其他監督，如法律監督、行政監督有機地結合起來，是探索具有中國特色的監督機制的一項創造性的實踐活動”。[3]可以說，特約監督工作是民主黨派和無黨派人士除了在人大、政協任職及在政府和司法機關擔任領導職務之外，履行參政議政、民主監督職能的又一有效渠道，是他們知情出力、服務社會的有效途徑，在實踐中發揮了重大作用，已成為我國社會主義民主政治建設的一部分，充分體現了中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的優越性。

三、特約監督工作的發展關鍵在于堅持中國共產黨的領導

中國共產黨在中國的政治體制中居于執政黨的地位，在國家的政治生活中居于核心地位，這就決定了加快中國特色的民主政治建設步伐，優化特約監督機制，提高民主監督實效，關鍵在于加強中國共產黨對特約監督工作的領導。實踐證明，凡是政治協商、民主監督執行得比較好的單位，那里的共產黨組織認識有深度，那里的共產黨組織的“一把手”非常開明。同理，每一個特約監督員作用的發揮，離不開大環境。因此，中國共產黨各級領導干部要有做好特約監督工作的歷史感和使命感，要從堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度這一基本政治制度的高度來認識特約監督工作的重大意義，要從促進社會主義民主政治和政治文明建設的高度出發，重視特約監督員的民主監督，切實加強領導，采取有力措施，把本地區、本單位的特約監督工作搞好。

各級黨委政府領導要樹立自覺接受特約監督的觀念，要有海納百川的胸懷，要允許各種意見充分發表，聞過則喜，從善如流 “不扣帽子，不抓辮子，不打棍子”，為特約監督員履行民主監督職能創造一個和諧寬松的環境，不斷推進政府部門決策民主化、科學化。

各級黨委要加強對領導干部自覺接受特約監督的教育。要把自覺接受特約監督作為衡量一個領導干部政治水平高低的標準之一，作為考核領導干部的一項重內容；要將特約監督工作納入宣傳工作計劃，納入各級黨校的教學內容，納入各級黨組織的民主生活會，從措施上保障特約監督工作的開展。

四、要進一步提升特約監督人員監督意識和監督能力

特約監督員的監督屬于民主監督范疇，屬于非權力性的監督，在具體的實踐中沒有具體的、具有可操縱性的民主監督制度和機制予以保證，許多特約監督員因而不敢監督、不會監督和不能監督，致使特約監督大多流于形式，與黨和人民群眾的要求相差甚遠。一方面一些特約監督員對特約監督工作期望值很高，但是在實際工作中特約監督價值實現程度與自己理想要求相差懸殊，因此許多特約監督員就認為特約監督工作是“說了也白說，不如不說”，不愿行使監督權力；同時，特約監督員在實施民主監督的過程中，不可避免地要觸及到一個地方社會痛點和政治經濟中的敏感問題，特別是對黨委政府機關及領導干部的監督，更是存在著政治風險。因此許多特約監督員思想上有顧慮，怕得罪人，不敢真正行使監督權力。另一方面，從監督方式和監督內容來看，特約監督往往是隨機的、無規律、無計劃的，許多特約監督員對所監督的單位業務不熟悉，情況不了解，常常是對什么問題有點點了解，或在一些活動中獲取了一些信息，就提出什么意見和建議，難免講外行話，有的干脆“徐庶進曹營”，一言不發，不能從深層次來剖析問題，難以提出科學準確合理的意見建議。

新的歷史時期，一名合格的特約監督員，不僅要政治立場堅定，更要有“茍利國家生與死，豈因禍福趨避之”、“舍我其誰”的勇往直前、追求真理的精神，勇于反映實際情況，敢于堅持真知灼見。同時特約工作面對的情況日益復雜，要求特約監督員還要具有某一方面的專長、豐富的閱歷和知識面，能為黨委政府科學決策提供科學合理的建議意見。所以人大、政協、中共統戰部門在確定推薦特約監督員的人選時，不僅要考慮人選的政治素質，還要考慮他們的專業知識、從業背景，對一些專業性較強的單位、部門，比如審計、法院、檢察院等，盡量選配對相關業務比較精通的專業人才擔任監督員，讓他們在特約監督工作中充分發揮專業優勢，為建設廉政高效、民主科學的政府機構作出貢獻。

五、要進一步構建健全的特約監督機制

要進一步發揮特約監督人員的作用，必須完善自下而上、黨外到黨內的監督機制，使黨和政府的各級干部更好地置身于人民群眾的監督之下，真正成為人民的公仆，進而從制度上促進科學決策，遏止權力的濫用與腐敗，這是當前必須解決的重要問題。

一是要讓特約監督程序法制法。特約監督是民主監督的一種重要方式，民主監督是人民權利的一部分。權力需要監督，這已成為社會共識，但是如何行使監督權力？文化大革命的歷史教訓已經告訴我們，搞大鳴大放、搞人民運動式的民主監督，那不是真正地發揚民主，而是打著民主的旗號踐踏民主。保障人民民主的實施，必須加強社會主義法制建設，“為了保障人民民主，必須使民主制度化、法制法，這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”[4]。經過幾十年發展，我國已形成一整套較為系統的民主監督文件體系，主要包括中共中央文件、各地方文件、人民政協規章制度等。但是現存的文件制度涉及到民主監督只相當法律層面的大綱或框架，缺乏執行細則，給監督客體留下了很大的政策伸縮空間，執行民主監督政策隨意性很大。實踐也證明，沒有法定可以遵循的監督程序，民主監督不是出現隨意性和形式主義問題，就是監督軟弱無力。將特約監督程序法律化，不是使特約監督具備法律監督的權力，而是將法律效力賦予特約監督程序之中，增強特約監督的程序約束力和非權力性監督壓力。要用法律來規范監督權力的行使范圍、行使權力的程序、途徑和時效等，使這些規定具備可行性，可操作性，使監督制度化、具體化，嚴格按程序辦事，建立黨和政府自覺接受民主監督的約束機制。讓政府置于監督之下，政府工作才不敢懈怠。

二是提高特約監督員的知情度。權力監督機制的實現和真正發揮，必須有權力透明這個條件。列寧曾說過“沒有公開性而談民主制是很可笑的”。[5]這充分說明將各種運行的權力置于有效的監督下，必須要有一定的透明度，在情況不明之下，要實施有效的民主監督其困難不言而喻。目前我國各級政府行政運行機制開放性較差，特約監督員掌握信息的渠道不暢，信息資源十分有限，這在一定程度上影響特約監督作用的發揮，不利于民主政治建設的推進。要保證特約監督的有效性，建立一種自下而上的監督機制，就必須要擴大特約監督員的知情范圍和參與程度。知情范圍原則上應當擴大到有關法律、規章制度的制定與修改，以及政府預算、一些重大項目的審核、重大政策的決策和執行等方面；要提高特約監督員的參與程度，通過讓特約監督員參與被監督單位的信訪接待、專項檢查、工作督察、監督辦案等活動，拓寬特約監督員信息來源渠道。中共各級黨委政府要積極支持特約監督員圍繞黨委政府的中心工作、重大決策，群眾意見較為集中的事情開展調研，“不做調查沒有發言權，不做正確的調查同樣沒有發言權。”[6]，“實踐證明，有計劃有重點地進行一些專題考察，是加強和深化調查研究的一種好方法，也是發揮民主黨派和無黨派人士參政議政、民主監督作用的一種好形式。我們各級黨委和政府，要為民主黨派和無黨派人士進一步創造條件，使他們更多地了解國情民意，并經常與黨外人士進行協商咨詢，認真聽取他們的意見，共同把改革開放和社會主義現代化建設不斷推向前進。”[7]

三是加強與其它監督機制的聯接。特約監督制度作為一種新生民主監督方式，只是整個監督體系中的一個子系統，其單獨發揮的作用也有限，解決這一問題的唯一途徑，是在實際工作中，把特約監督與法律監督、黨紀監督、行政監督、輿論監督結合起來，互為補充，變單一監督為全方位監督，把公共權力真正監督起來，才能推進政治民主，才能有效防止和糾正權力的異化。

總之，民主政治建設是一個漫長的歷史過程，回顧建國六十多年來，在中國共產黨的領導下，我國的民主政治建設不斷朝前發展，取得了亙古未有的變化與成績。中共中央也越來越重視中國特色社會主義民主監督體系的建設，特約監督從無到有，并在我國政治與社會生活中發揮越來越大的作用。我們堅信，在中國共產黨的領導下，在鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀的指引下，特約監督必將得到前所未有的科學發展。

（該文獲2012年度民盟省委統戰論文優秀獎）